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应对国际压力的政策艺术

本文来源于《新世纪》周刊 2010年第38期 出版日期2010年09月20日 我们在政策讨论中必须寸土必争,但是,汇率决策应该有全局观与前瞻性,不能总是拖到最后一刻又不得不调整    从9月9日开始,人民币对美元汇率忽然明显走强,到9月15日已经累计升值超过1%。这一最新进展,显然有别于自6月19日汇改重启以来人民币汇率持续小幅震荡的状态,有助于适度缓解人民币的国际压力。不过,被迫升值的痕迹可能过于明显,长期来看,对管理中国的对外经济关系反而不利。

中国既然已经成为世界第二大经济体,国际经济压力可能将是一个长期现象。因此,提高中国处理国际经济关系的艺术,已经成为当务之急。

人民币汇率决策过于被动

今年4月,胡锦涛主席访问美国时,就人民币汇率改革问题发表了两条著名论断:第一,我们将坚定不移地继续推进人民币汇率政策的改革;第二,我们不会因外力压迫而被动地改变我们的政策。当时,这一立场在国际市场上引发了不同的解读,甚至导致了一定程度的波动。不过,我认为胡锦涛表达的主张其实是既准确又恰当的,那就是,中国将主动改革,国际“噪音”只能帮倒忙。

可惜,随后的政策变动却意外地加深了中国受外力影响而调整汇率的印象。国际上要求人民币升值的呼声从年初就开始出现了,但是,中国的汇率政策一直没有调整。6月13日,美国国会公布推动人民币升值的法案,6月26日-27日G20首脑会议在加拿大多伦多举行。首脑会议之前,国际市场普遍预期各国将就人民币汇率问题向中国领导人施压。就在这两个事件的中间,央行于6月19日公布了将重新增加汇率弹性的决定。

可是,在随后的近三个月里,人民币汇率一直小幅“双向”震荡。从6月19日到9月8日,人民币对美元升值不到0.5%。这样的状况维持了一两个月,国际压力再次上升确实也在意料之中。9月5日,美国国家经济委员会主任萨默斯开始访问北京,他带来的一个主要问题极可能就是,为什么人民币还没有明显升值?9月15日,美国众议院筹款委员会就同一个问题举行听证。人们看到,从9月10日开始的几个交易日,人民币升值的速度显著加快。

从积极方面来看,中国决策者为了化解贸易战的风险而调整汇率政策,是值得肯定的。如果仅仅为了显示不惧风浪而一意孤行,一旦触发贸易保护主义政策,将极大地伤害中国的经济利益。不过,政策调整的时机却值得商榷,全球金融危机的风险稳定之后,贸易保护主义的风险将大幅度上升,这在去年已经成为全球共识。而G20首脑会议和美国国会的听证会的日期都是早已确定的,如果我们有一定的预见性,那么,汇率调整根本不需要等到最后一刻。

人民币国际压力的实质

目前,国际上起劲批评人民币汇率政策的主要是一些美国政客,尤其是国会议员。但是,这并不表明其他国家对中国汇率政策没有意见。今年年初,欧洲和日本的政客对此也颇多微词。不过,现在欧洲已经被自己的债务危机搞得焦头烂额,日本经济增长越来越多地依赖向中国的出口。有别于五六年前的情形,一些发展中国家现在也在批评中国的汇率政策,其中包括中国在东亚的一些近邻和“金砖四国”的几个主要成员国。它们的批评各有各的出发点,但是,如果许多国家对中国政策有看法,中国就不能简单地置之不理。

美国的问题比较特殊。事实上,美国的经常项目逆差占GDP的比例已经从几年前7%的高点下降到今年一季度的3%,中国的顺差也从占中国GDP10.8%的最高点回落到3.5%。因此,真正刺激美国议员兴奋点的恐怕主要不是经济失衡,而是另外两个问题,一是持续高企的近10%的失业率,二是今年11月即将举行的国会中期选举。换句话说,他们关注的焦点是政治问题,而不单纯是经济问题。批评人民币汇率政策,其实是他们从事国内政治活动的一个工具。一些国会议员在私下的交流中,也坦率地承认这一点。

既然如此,我们是否就可以严词拒绝美国的要求?问题恐怕并非那么简单。

在政策讨论层面,我们自然应该全力反驳美国政客的无理指责,其实,中国的政府官员和经济学家一直在做这个工作。今年上半年,美国经济学家克鲁格曼提出人民币汇率低估不仅令美国失去了180万个就业机会,而且还让世界经济增长下降了1.5个百分点。这样的判断连多数美国经济学家都难以接受,美国制造业的就业机会减少是其比较优势变化的结果,已经持续了几十年。况且,即使中国因人民币大幅升值而减少就业机会,这些机会可能会流向其他低成本国家,而不会是美国。

即使是一些提出制裁中国法案的议员,也并不希望这些法案真的成为政策,因为他们能看得到这样的政策可能给美中经济带来灾难性后果。美国政府也一直在尽力避免这样的结果,这一点可以从美国财长决定推延汇率政策报告发表的时间得到佐证。问题是,政治机制一旦启动,就像火车上了快速轨道,就有难以操控的风险,况且,美国政府同样受到国内政治的约束。也许萨默斯带给中国的一个重要信息,就是奥巴马手中的牌几乎出尽了。

汇率决策应该化被动为主动

如此看来,适度调整人民币汇率政策,化解贸易战的风险,恰恰是保护中国经济利益的重要手段。更重要的是,人民币适度升值,也符合国内经济结构调整的要求。在讨论汇率政策之前,我们首先必须对当前的汇率水平做一个判断。国内外学术界对人民币到底被低估了多少有不同看法,但可能被低估这一点是有共识的。无论是看中国的外部经济失衡还是看过去30年生产率大幅提高,人民币适度升值其实是经济基本面因素决定的,而不是制造新的扭曲。

当然,既然人民币汇率机制是有管理的浮动,它就不是简单地由市场供求决定的,政府在实施政策调整的时候,要综合考虑国内外的经济状况。

根据我的理解,6月19日以来人民币没有明显升值,主要是两个方面的原因,一是不断恶化的欧洲债务危机增加了世界经济“二次探底”的风险,二是以出口行业为代表的国内利益集团施加了压力,特别是政府担心因出口萎缩导致就业减少。这些问题是实实在在的,然而,是否像有些部门所做的压力测试所警告的,人民币升值超过3%就可能给经济带来毁灭性的打击?恐怕未必,起码这与中国在2005年-2008年间人民币稳步升值时的经济状况并不一致。

即使单纯考虑国内经济利益,人民币适度升值也已经是必然的选择,剩下的问题仅仅是,如何控制升值速度并避免大规模的投机性资本流动。

第一,汇率调整是消除经济结构失衡的一项必要措施。过去七年来,中国一直试图调整经济结构,失衡的问题却越来越严重。关键就在于中国主要依赖一些行政性的手段,比如通过国家发改委控制投资规模等,而没有真正触及激励机制。汇率扭曲不仅影响对外经济关系,也直接降低非贸易部门的相对价格,出口过多、服务业不发达和消费不足,都或多或少地与人民币被低估有关。温家宝总理已经多次指出,当前的增长模式难以持续。

第二,僵硬的汇率机制已经危及货币政策的独立性。按照国际经济政策“不可能三角”原理,中国当前的经济政策框架是选择独立的货币政策和稳定的汇率水平,为了保障这两条,就要求对资本项目实行严格的管制。现在的问题是,随着经济越来越开放,资本项目管制的有效性日益下降,这已经严重影响央行制定利率和流动性政策的能力。如果我们认为独立的货币政策必不可少,那么,放弃过去过于僵硬的汇率机制就成为惟一的选择。

第三,不调整汇率政策可能令贸易战一触即发。我们当然可以批评美国国会的法案是反WTO原则的,但是,贸易战一旦爆发,我们就将不得不与美国一起承担其恶果。当然,美国社会也并非铁板一块。最近,一位美国专家告诉我,6月19日以来人民币汇率没有显著变化,令那些对中国比较友好的学者和商人很难再在公开场合支持中国的政策立场。

中美两国已经成为世界最大的经济体,因此,两国政策博弈将成为常态。我们自然不能被动地被美国推着走,但是,有时候妥协是必要的,妥协正是为了最大地保护自身的利益。

因此,我们在政策讨论中必须寸土必争,但是,在决策的时候需要更强的全局观,不能被个别利益集团挟持。更重要的是,决策需要有前瞻性,既然知道山雨必来,不妨预先做一些调整,往后也有讨价还价的余地。一开始什么都不做,直到最后一刻又不得不调整,就把自己推入了一个被动的境地,并且非常不利于下一轮的政策博弈。

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