财新传媒
位置:博客 > 黄益平 > 美国债务危机才刚刚开始

美国债务危机才刚刚开始

债务上限得到提高,并不意味着美国已经躲过了债务危机的风险。如果中国现在再不及时调整关于外汇储备的政策,未来将会陷入十分被动的境地
 
黄益平

美国时间7月31日晚,总统奥巴马终于与国会两党领袖就提高国债上限问题达成协议。国会将批准将原来14.29万亿美元的债务上限再增加2.4万亿美元,但条件是政府必须在未来十年把赤字减少2.5万亿美元。国会在最后期限之前两天同意提高上限,令美国政府避免了债务违约的尴尬局面,也让全球投资者松了一口气。

但是,美国的债务危机也许才刚刚开始,无关债务上限调整与否。现在国会增加额度,但要求政府削减支出,既不利于本来就萎靡不振的经济复苏,也不会改变政府负债不断上升的趋势。美国国债已经成为一种高风险资产,而中国央行是美债最大的海外投资者。如果中国现在再不及时调整关于外汇储备的政策,未来将会陷入十分被动的境地。

艰难过关

今年5月16日,美国国债再次到达国会设定的 14.29万亿美元的上限,因此财长盖特纳请求国会再次提高上限。盖特纳还表示,在8月2日之前,他可以采取一些临时性的措施继续维持正常的财政开支,包括暂停对退休基金的投资等。但是,如果到8月2日国会还不能批准新的上限,财政部惟有违约一条路可走,这对美国国民来说可能是灾难性的。

增加美国债务上限本来并非突兀之举。有媒体报道说,自1962年以来,债务上限被上调过大概70次,最近一次调整是在2010年2月12日。由国会控制联邦政府举债的权力,这是美国建国时就写入宪法的。起初政府每发一笔债都要经国会批准。到了“一战”期间,国会为了让政府能够便宜行事,开始设定债务额度。不过,现行的上限制度,其实是在1939年和1942年才正式确立的。

既然上限调整是如此稀松平常的一件事情,为什么这次却闹得如此沸沸扬扬呢?一种解释是美国即将举行总统大选,两党都想从这件事中获利。奥巴马提出要逐步减少财政赤字,但调整的成本要由那些“百万富翁、亿万富翁以及公司专机的拥有者们”承担。共和党当然不吃这一套,他们认为这样做“杀富不济贫”,不利于创造就业与经济复苏,反而有可能把经济搞垮。

尽管最后的结果让奥巴马避免了债务违约的尴尬,但政府不得不做出削减2.5万亿美元开支的承诺,今年首先减支1万亿美元,余下的在未来十年分步实施。具体削减开支的项目,由一个特殊的国会工作委员会确定。可以想象,能够削减的无非是医疗、教育、科研以及国防等方面的开支,这些大多会影响社会大众的福利,富人的税负却一分钱也没有增加。可以说,共和党让奥巴马过了关,但也得到了他们想要的结果。

风险未解

不过,这并不意味着美国已经躲过了债务危机的风险。事实上,无论上限调整与否,美国的债务风险都将持续上升。美国目前的债务上限是14.29万亿美元,而其GDP的规模为14.7万亿美元,也就是说债务/GDP之比已经接近100%。政府原来预期十年内债务规模将达到25万亿美元,即使扣除国会决定削减的2.5万亿美元,债务也将剧增。这意味着,未来债务/GDP之比不会显著下降。根据现在2.7%的收益率,每年政府需要将GDP的近3%用于支付债务利息。如果按正常年份的收益率计算,这一成本可能达到GDP的近6%。在如此沉重的财务成本面前,美国还能靠什么来支持经济增长呢?

在世界经济史上,化解巨大的债务负担,只有如下六条途径:高增长、低利率、高通胀、财政紧缩、违约及国际救助。对美国来说,依靠国际救助的可能性不太大,高增长也很难预期,剩下的几条,不是违约就是美元的实际购买力下降,对于债权国来说都不是什么好消息。尽管美国官员信誓旦旦,声称违约可能性很低,但在1933年和1979年,美国曾经两次发生“疑似”违约的事件。严格说来,1971年美国政府单边将美元与黄金脱钩,其实也是违约的一种表现。

美国会不会发生像希腊、西班牙那样的债务危机,现在还很难准确预测,但其概率绝非为零。毫无疑问,未来十年美债风险不会明显下降。最近穆迪、标普等评级机构纷纷表示要重新评估甚至下调美国国债的信用评级,理有固然。

谨防后患

如果美债发生问题,中国就可能遭受重大损失。原因很简单,美国国债余额14.29万亿美元,中国外汇管理局就持有1.16万亿美元,占8.1%,是最大的海外投资者,相当于海外总持有量的26%。这个数额,相当于中国全部外汇储备的35%或者中国GDP的19%。鉴于中国外汇储备中美元资产占到近70%,美债风险对中国经济的影响就更大。

但奇怪的是,美国债务问题在美国闹得沸沸扬扬,中国官员反而显得比较沉着,除了偶尔要求美国政府及早解决财政赤字问题,对于持有1万多亿美元的美国国债反倒没有惊慌失控的表现。根据能够得到的数据判断,中国持有美债的数量在不同的月份出现了一些起伏,有时增持、有时减持,但总体上持有规模还是在稳步上升。尽管一些官员一再表示不应该再增加外汇储备,但数据显示似乎还是“一切照过去方针办”。

与冷静的官方态度相对的,是民间专家的一片喧嚣。有人建议按人头平分外汇储备,有人建议用外汇储备买石油等海外战略资产,还有人建议投资国内基础设施或者社会福利,等等。许多民间专家缺乏专业知识,以为既然外汇储备是外汇管理局账上的钱,想怎么花就怎么花。这样的建议往往不具备可操作性,却迎合了大众的心理,因此深受媒体喜爱。不过,这些讨论所折射出来的一些问题,却值得决策者深思。

——外汇储备究竟应该投资到哪里?如果限定是外汇储备,其实除了美国国债还真没有更好的投资。外汇储备的一个基本要求是安全、保值、流动性。当然,现在美国国债市场也不敢保证前两条,但问题是没有更好的选择,相信这也是外汇管理局投资部门的困扰所在。前段时间中国投资西班牙主权债,现在看来还不如美国国债。至于投资实物战略资产,有三个困难:一是缺乏专业人才,过去投资屡屡失败是有先例的;二是相对于中国的外汇储备,这些资产市场比较小,一旦进入就可能大幅推高价格;三是一旦需要外汇,如何在短期内兑现?

——为什么需要这么多外汇储备?既然没有好的投资渠道,积累外汇储备就应该谨慎。1998年政府号召积累外汇储备抗击金融风险,还可以理解。但是,今天中国外汇储备已经积累到3.3万亿美元,并且还在不断上涨,显然已经不是自我保险所能够解释的了。而且全球金融危机期间的经验已经充分证明,所谓“足够的外汇储备”,其实没有绝对的定义。澳大利亚没有什么外汇储备,有惊无险地走过来了;韩国有很多外汇储备,却差点倒下了。最好的自我保护,应该是适当的储备加上灵活的政策。

——为什么中国的外汇储备还在快速积累?其实现在中国增加外汇储备并非为了增加金融安全,而是不愿意让汇率过快升值,怕影响就业、影响出口、影响增长。因此,“十一五”规划期间一直讲要实现国际收支平衡,结果却是经常项目顺差扩大,外汇储备从2005年底的8000多亿美元增加到现在的3万多亿美元。过去因为汇率不够灵活,需要积累外汇储备保障国际收支稳定;现在则因为汇率不够灵活,导致被动地积累外汇储备。

——外汇储备到底赚不赚钱?这要看相对什么而言,张斌等学者曾经测算出,中国外汇储备的名义回报率约为6%,表面上还不错。但若将这个数值扣除人民币升值的因素,就很不合算了,更何况这个回报率其实远远低于中国进口品价格上升的速度。外汇管理局的数据表明,中国的海外资产大致为海外负债(即其他国家在中国的资产)的2倍,但两者的总回报大致相等,说明中国的投资回报只有中国负债回报的一半。所有这些,都还没有考虑未来可能发生的美元崩盘和美债违约这样的极端情形。

——现在不调整政策,以后如何向后人交代?外汇管理局作为最大的海外投资者,显然不应该像有些专家建议的大幅抛售美国国债,那样中国的损失会更大,对于已经持有的美债,中国只能尽可能地减少损失。改革总是要付成本的。但是,美国经济、国债和美元的风险发展到今天的水平,美国已经变成一个高风险的资本市场。如果中国还不迅速调整国际经济政策,停止外汇市场干预,停止外汇储备积累,那么,十年、二十年后恐怕很难向后人解释为何要交给他们一堆废纸。

作者为北京大学国家发展研究院教授,财新《新世纪》首席经济学家 

本文来源于财新《新世纪》 2011年第31期 出版日期2011年08月08日 
推荐 12