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人大代表应该问责经济决策

人大代表不应仅仅充当参谋、顾问的角色,更应该加强问责的功能,改善中国的经济决策

黄益平


一年一度的全国“两会”在北京召开。今年全国人大将审议通过的“十二五”规划纲要举世瞩目。许多人大代表和政协委员在赴京以前,准备了许多提案。据媒体报道,全国人大代表、娃哈哈董事长宗庆后就房屋70年产权、上市公司分红、改变收入分配、降税减负、国有企业员工持股等问题准备了18项提案。过去的经验表明,代表和委员提出的提案,政府比较重视,有利于解决一些实际问题。

不过,人大代表致力于提政策建议,在一定程度上是把自己定位在政府的参谋和顾问的角色。这一功能固然重要,但是,作为全国人民的民意代表,人大代表更应该发挥对政府监督和问责的作用。吴邦国委员长在2010年的《全国人大常委会工作报告》中指出,询问和质询是人大对“一府两院”(政府、法院和检察院)实施监督的法定形式。与此同时,温家宝总理也在《政府工作报告》中提出,要“创造条件让人民批评政府、监督政府”。

这样的举措对于建设和谐社会意义重大。目前,老百姓对一些经济政策意见比较大,尤其是多次提出的一些经济政策最后落了空,政府既没有说明原因,也没有公开承担责任。一些人认为,政府官员其实是做表面文章,也许他们内心里并不想改。至于不想改的原因,猜测就更多了。这种情形是有的,但往往是一种误解,主要是因为信息不对称。人大质询可以帮助理清其中的一些钳制因素。决策脱离实际,应该改进。政府部门不作为,官员就要承担相应的责任。即使是客观因素导致,起码也可以让老百姓明白个中缘由。

人大质询是宪法赋予的权力

其实,中国的《宪法》明确地赋予了人大质询政府的权力。1954年发布的《宪法》规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”不过,当时人大很少发挥质问的功能,到了“文化大革命”期间,质问也就更无可能。1978年修订的《宪法》将“质问”改为“质询”。1982年版的《宪法》则明确提出,全国人大及其常委会对“一府两院”有质询权,受质询的机关必须负责答复。这实际是为人大行使监督权提供了法律依据,是决策民主化的重要一步。

不过,改革开放30多年来,人大基本上很少质询政府部门。当然也有例外,比较著名的全国性案例有两个:第一次发生在1980年,在第五届全国人大三次会议北京代表团的小组讨论会上,当时的清华大学校长刘达对宝钢选址等问题向冶金工业部提出了质询。第二次是在2000年,辽宁代表团代表联名提出就烟台“11·24”特大海难事故对交通部进行质询。在这两次质询案中,冶金工业部和交通部负责人分别到场做了解释和答复。也有法律专家指出,1980年的那次调查没有被列为大会议程,在严格意义上不算质询,最多只能算是询问。但无论如何,全国人大问责已经有了先例。

地方人大监督政府的例子可能更多一些。比如,1994年,广东省人大常委会何碧等21名委员曾提出过对省国土厅拒不执行地方性法规的质询案。再如,2002年,湖北宜城人大常委会任玉国等6名委员曾对市政府植树造林工作不力提出过质询案。有些地方政府负责人甚至因此去职。

据我自己的观察,大多数从地方到中央的人大代表,更多的是主动地与政府站在一起,顶多给政府提供一些建议。前几年甚至有知名政协委员宣称“我爱国,我不添乱,从不反对或弃权”。这样的言行不足怪,因为许多代表和委员都是各个领域的代表人物,甚至是各级政府官员,多年受政府的培养。他们在无意中将给政府提意见、搞质询当做了挑刺、唱反调。但是,这样做对于提高政府的执政能力毫无益处。

每年“两会”期间,代表和委员都会提出成千上万项议案、提案,这些提案涉及国计民生的方方面面,对于改善政府的决策有很大的促进作用。前几年,有许多议案、提案要求政府解决农民工子女就学的问题、欠发达地区经济开发的问题、控制环境污染的问题,今年又有委员要求政府打击拐卖儿童罪行,等等。这些问题通过代表和委员提出来,比较容易引起政府部门的重视,或许能够得到解决。

民意代表作为传递民间意见的渠道,非常重要。但是,值得讨论的是两个问题,第一,民意代表毕竟不是政策专家,提案提出来了,若没有问责制度,许多问题恐怕还是不了了之。第二,如果民意代表一味地把自己当做政府的参谋,代表人民监督政府的功能就会减弱。

人大问责有利于改善经济决策

中国的经济改革与发展已经进入了一个非常特殊的时期,经济转型难以避免利益再分配,社会需求也变得越来越多样化。过去30年经济高速增长得益于改革、开放,是一个帕累托改进的过程,即经济发展能够让绝大部分人获益。但是,未来继续这样做的难度越来越大,比如“十二五”规划提出来要改变经济发展方式,其核心就是要改变经济结构、改变收入分配、改变地区经济格局。这个转变对于中国经济保持可持续增长、避免“中等收入陷阱”至关重要。因此,科学决策与实施是经济平稳转型的重要条件。

其实,在政府内部已经存在一些问责机制,比如,山西溃坝事故令省长引咎辞职,河南登封煤矿事故后市长被免职,国家质检总局局长因三鹿奶粉事件而引咎辞职,等等。但是,迄今为止,问责的权限基本上还局限在上级部门手中。这难免让不明内情的老百姓产生各种猜想,甚至形成怨气。特别是现在的很多经济问题越来越多地牵涉到社会各个方面的利益,如果经济决策保持黑箱作业,非常容易使得矛盾尖锐化。更多地将问责的权力交给人大代表,使得问责过程规则化、透明化,反而有利于化解矛盾,保障社会长期稳定。

比如,“十一五”规划明确地提出了经济增长模式转型的任务,根据我个人的理解,经济转型的核心是要实现经济结构的再平衡和提高经济效率,特别是改变过去过度依赖投资、出口市场和资源消费的增长方式,促进消费增长,改善收入分配,实现国际收支的平衡,同时弱化GDP增长的重要性,将经济增长的重点从数量指标转向质量指标。

从2006年到2010年,中国的经济发展和经济转型取得了巨大的成就,包括保持宏观经济稳定,降低能耗水平,总体平稳地度过了全球金融危机。但不可否认的是,在经济结构转型方面,进展不大。过度投资、消费不足和国际收支失衡方面的问题没有得到明显的改善。为什么会造成这样的结果,显然有客观的因素,也有主观的因素。但是,我们不清楚,既没有政府官员对这些问题做出清晰的解释,当然也没有人为此承担责任。如果人大有问责制度,起码可以让公众了解其中的原因,这有利于我们判断“十二五”规划的可行性。

再比如,最近,通货膨胀已经演变成一个严重的经济风险。通胀可能是一个全球性的现象,但是,政府是否及时地采取了措施来降低通胀风险呢?如果没有,又是什么因素制约了这些措施的执行?2009年年底CPI从负增长转向正增长,2010年初,GDP高速增长,到第一季度末CPI同比增长已经接近3%。那个时候,经济显然已经出现了过热的风险,央行也似乎表示要开始收紧货币政策。但第二季度欧洲债务危机爆发,宏观政策更多地转向支持经济增长。2010年下半年,CPI增速直线上升,到年底同比超过5%,环比超过1%,也即年率超过了12%。

政府从第四季度开始采取了一些措施控制通货膨胀。不过,大部分的政策都是试图消除个别产品市场的供求缺口,基本没有涉及货币政策。2010年11月,国务院发布的控制通胀的“国十六条”,主要措施包括改善冬季粮油田间管理、加强新疆棉花调运和不许对化肥企业拉闸限电,等等。可惜的是,短期内通胀压力没有明显下降。这样看来,最近反通胀的一些措施就有值得反思的地方。央行去年下半年一直不太愿意使用货币政策手段,今年一开年却接二连三地出拳。这样的政策走向对中国的通胀形势带来了什么样的影响?

这样的例子很多,包括人民币升值和房地产限购,基本就是政府一家独自决定,缺乏透明度。政府非常担心人民币升值,是因为个别部门游说能力很强,但大多数老百姓到底是支持还是反对升值?同样,现在社会上一片反对房地产限购,政府起码可以充分地说明出台这一政策的考虑。人大问责不一定是要改变所有的政策,但起码可以让决策过程更加透明、更加民主、同时也更加科学。

作者为北京大学国家发展研究院教授、财新传媒首席经济学家

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